申请人：马某某

被申请人：中卫市沙坡头区林业和草原局，住所地中卫市沙坡头区中央东大道16号。

负责人：王生信，系该局局长。

申请人不服被申请人于2024年9月29日向申请人作出的《关于对马某某非法开垦草原的行政处罚决定》，于2024年12月9日向本机关提出行政复议申请，本机关于2024年12月16日依法予以受理，并于2025年2月12日决定延期审理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的《关于对马某某非法开垦草原的行政处罚决定》（卫沙林草决定罚〔2024〕第020号）。

申请人称：一、案涉土地属于申请人合法开垦的土地，不属于非法开垦的草原。第一、根据某某乡人民政府2008年1月20日下发的某某乡政发〔2008〕04号政府文件，案涉土地经过某县人民政府批准同意进行硒砂瓜种植。硒砂瓜的种植地一般都是在沙地沙壤土或砂质土中进行种植，并不是在草原地上进行种植硒砂瓜，因此案涉土地的性质定性为草原与客观事实不符。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十一条规定，该片案涉土地属于未利用的荒地，申请人经过某县级人民政府的同意进行开垦，属于合法开垦，不属于违法开垦草原。申请人自2008年以来就在案涉土地上耕种苜蓿等植被，从未有任何相关部门告知申请人存在违法违规等情形。如果案涉土地属于草地，根据《中华人民共和国草原法》第十一条之规定“草原应当由县级以上人民政府登记核发合法使用权证，确认草原使用权。未确认使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理”。被申请人自2008年至本次处罚前，十六年里没有尽到管理的职责，直到2024年7月26日，申请人在案涉土地周边看到禁止违法开垦林草地的标语；或案涉土地本就属于中宁县管辖，申请人已向中宁县人民政府进行报备，属于合理开发。第二、根据某镇某村村民委员会盖章的介绍信内容可知，申请人在2023年2月7日向某村村民委员会就案涉土地灌水事宜申请拉电，经过某村村民委员会的批准同意，供电局将电引入案涉土地，便于申请人对种植物进行灌溉。如申请人开垦的案涉土地属于非法开垦草原，某村村民委员会肯定不会批准申请人的申请，进一步说明申请人不存在私自违法开垦草原的情形。二、案涉土地属于中宁县人民政府管辖，被申请人不具有管辖权。根据中宁县大战场乡人民政府2008年1月20日下发的中宁县大战场乡政发〔2008〕04号政府文件，案涉土地是由中宁县大战场乡人民政府依法批准规划的，申请人是经过中宁县大战场乡人民政府批准同意进行开垦，应由中宁县大战场乡人民政府管辖。自2008年申请人开垦土地后，就推出了田埂，通过卫星定位图片可以清楚的看到申请人开垦出来的田埂，证实案涉土地，并不是违法开垦。综上所述，被申请人作出本案行政处罚决定不具有事实和法律依据。

申请人向复议机关提交了如下证据：申请人身份证复印件，被申请人作出的《关于对马某某非法开垦草原的行政处罚决定》，《关于大青山硒砂瓜种植实施方案》（中宁县大战场乡政发〔2008〕04号），国有土地利用现状二调图片1张，开发田埂照片2张，《某村村民委员会介绍信》，2020年自来水入户信息登记表，申请人田邻杨某、杨某某《交易明细打印》4张。以上证据均为复印件。

被申请人称：一、关于“区林草局对案涉土地的性质定性为草原与客观事实不符”的问题。土地性质由自然资源部门确定，被申请人将案涉土地坐标交沙坡头区自然资源局进行核查，核查结果为天然牧草地（国土利用现状三调）。二、关于“申请人向中宁县人民政府进行了报备经同意后合法开垦”的问题。申请人仅提供中宁县大战场乡乡人民政府2008年1月20日下发的《关于大青山硒砂瓜种植实施方案》，未提供中宁县人民政府同意其开垦案涉土地的相关证明，且《关于大青山硒砂瓜种植实施方案》（某乡政发〔2008〕4号）文件中提到“2008年硒砂瓜种植的目标任务：完成全乡4万亩硒砂瓜种植和枣树栽植工作；沿景观大道和通往天景山公路两侧200米范围内全部采用条覆膜种植，搞好大青山硒砂瓜基地主道路两侧的绿化”，结合2007年8月23日中卫市山羊选育场与中宁县大战场乡人民政府签订的《中宁县大战场乡政府租赁中卫山羊场土地四址界限认定书》中认定的四址范围“1.以靖安Ⅱ供电线路为界，东面为大战场乡租赁使用。南沿东西向景观路至庙台子沟再向南至刘岗井路为界，沿刘岗井路以东为中宁县大战场乡租赁使用土地的界线；2.以靖安Ⅱ线3025二七一330kV”杆为界向西至寺口子路，北至同心扬水干渠和304-1干渠范围内的土地由中宁县大战场乡租赁使用”。申请人开垦的土地位于靖安Ⅱ供电线以西，已越过中宁县大战场镇租赁区域，该区域属沙坡头区宣和镇管辖范围，申请人从未在宣和镇人民政府或沙坡头区有关部门进行申请备案，因此不能认定其为合法开垦。三、关于“被申请人自2008年至本次处罚前，16年里没有尽到管理的职责”的问题。被申请人于2024年5月成立，自成立以来严格履行草原资源监管职责，2024年5月接到宣和镇人民政府和中卫山羊选育场举报申请人等人非法开垦草原，被申请人深入调查，并对申请人作出行政处罚。申请人非法开垦草原的行为，中卫山羊场多年来多次劝阻无效。2024年春，申请人等人开垦草原时被宣和镇人民政府执法干部发现，现场制止了其违法行为，并进行批评教育，事后申请人等人仍不听劝告，强行开垦草原，才造成了现今的严重后果。四、关于“申请人申请拉电，经某村村民委员会批准同意，供电局将电引入案涉土地，证明申请人不存在私自违法开垦草原的情形”的问题。案涉土地属沙坡头区宣和镇管辖区域，某村村民委员会无权管理案涉土地上的任何事项，且其同意申请人将电引入案涉土地，与申请人等人非法开垦草原案件并无直接关系。五、关于“案涉土地属于中宁县人民政府管辖，被申请人不具有管辖权”的问题。根据2007年8月23日中卫市山羊选育场与中宁县大战场乡人民政府签订的《中宁县大战场乡政府租赁中卫山羊场土地四址界限认定书》中认定的四址范围，案涉土地位于靖安Ⅱ线以西，属宣和镇管辖区域，该区域非法破坏林草资源案件，理应由被申请人进行查处。综上所述，申请人非法开垦草原的行为事实清楚，证据确凿，行政处罚决定符合相关法律规定。

被申请人向复议机关提交了如下证据：案件来源登记表，立案审批表，询问（调查）笔录，现场检查（勘验）笔录，非法开垦草原现场图片2张，马某某非法开垦草原宗地图，中卫市沙坡头区土地利用现状图（马某某）二调和三调，中卫市沙坡头区土地利用影像图（马某某），案件调查报告，被申请人作出的《拟行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》及送达回证，申请人《听证申请书》，被申请人作出的《行政处罚听证通知书》及送达回证，听证会笔录，被申请人作出的《关于对马某某非法开垦草原的行政处罚决定》，《关于中卫市政府无偿租赁中卫山羊场部分土地的协议书》《中宁县大战场乡政府租赁中卫山羊场土地四址界线认定书》《宁夏中卫市山羊选育场与中宁县大战场镇土地租赁位置示意图》。以上证据均为复印件。

经审理查明，2007年8月1日，中卫市人民政府、宁夏回族自治区农牧厅就中卫山羊场部分土地无偿租赁给中卫市发展退牧还草工程后续产业有关问题，双方签订《关于中卫市政府无偿租赁中卫山羊场部分土地的协议书》。2007年8月23日，根据《关于中卫市政府无偿租赁中卫山羊场部分土地的协议书》，为明确四址界限，中卫山羊场和中宁县大战场乡人民政府就租赁土地的四址进行了实地勘察，双方认定：一、以靖安Ⅱ供电线路为界，东面为大战场乡租赁使用。南沿东西向景观路至庙台子沟再向南至刘岗井路为界，沿刘岗井路以东为中宁县大战场乡租赁使用土地的界线；二、以靖安Ⅱ线3025二七一330kV”杆为界向西至寺口子路，北至同心扬水干渠和304-1干渠范围内的土地由中宁县大战场乡租赁使用。并签订了《中宁县大战场乡政府租赁中卫山羊场土地四址界线认定书》。2008年1月20日，中宁县大战场乡人民政府制发《关于大青山硒砂瓜种植实施方案》，该方案任务目标为完成全乡4万亩硒砂瓜种植和枣树栽植工作；沿景观大道和通往天景山公路两侧200米范围内全部采用条覆膜种植，搞好大青山硒砂瓜基地主道路两侧的绿化。申请人于2007年开垦案涉土地用于种植，自述先后种植枸杞、苹果树和糜子等作物。根据国土利用现状（二调）显示案涉16.72亩土地，为果园16.56亩和裸地0.16亩，国土利用现状（三调）显示为天然牧草地。2024年5月31日，被申请人接到举报称申请人涉嫌在宣和镇汪园村党支部领办合作社东北处非法开垦草原。被申请人经现场检查勘验、询问调查后套核国土利用现状三调数据库，确定案涉土地权属性质为国有土地，土地性质为天然牧草地，申请人涉嫌非法开垦草原11149.01平方米，即16.72亩，于2024年6月10日予以立案。同年8月12日，被申请人依据调查情况，认为申请人在未办理草原征占用手续的情况下，于2024年5月29日在宣和镇汪园村党支部领办合作社创办鸡场东边开垦草原，造成16.72亩草原植被被破坏，其行为违反了《中华人民共和国草原法》第四十六条之规定，对申请人作出《拟行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，拟作出罚款40000元，并限期恢复植被的行政处罚，同时告知申请人享有陈述申辩和听证权利。8月23日，送达申请人。8月26日，申请人提出听证申请。被申请人依申请于9月5日将《行政处罚听证通知书》送达申请人，并于9月18日召开听证会。9月29日，被申请人作出《关于马某某非法开垦草原的行政处罚决定》，决定对申请人作出责令2025年6月30日前恢复草原植被，对非法开垦草原16.72亩处以罚款40000元的行政处罚决定，并于10月10日送达申请人。

以上事实有当事人提交的证据予以证实。

本机关认为：一是关于行政执法主体方面。按照《关于中卫市政府无偿租赁中卫山羊场部分土地的协议书》《中宁县大战场乡政府租赁中卫山羊场土地四址界线认定书》及土地租赁位置示意图，案涉土地位置不属于中宁县大战场镇政府租赁使用山羊选育场土地范围，属于沙坡头区宣和镇管辖范围。《中华人民共和国草原法》第八条第二款“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作”规定，被申请人作为沙坡头区草原行政主管部门，有权对案涉天然牧草地依法行使监督管理职责，故行政执法主体适格。二是关于行政执法事实认定和证据方面。被申请人经过现场勘验、调查询问，套核国土利用现状三调结果（2022年变更）核查地类性质，认定申请人2024年5月非法开垦草原，造成16.72亩草原植被被破坏的违法事实存在，事实清楚、证据充分。三是关于行政执法程序方面。被申请人自接到举报后，经过现场勘验、调查询问，依法立案、调查，充分保障了申请人陈述、申辩和听证权利，听取申请人意见后，依法作出行政处罚决定并送达申请人，行政执法程序合法。四是关于行政处罚裁量结果方面。本案中，被申请人根据《中华人民共和国草原法》第六十六条、《宁夏回族自治区林业和草原行政处罚裁量基准表（试行）》第33条之规定，申请人违法开垦草原16.72亩，造成草原植被被破坏，对申请人作出的行政处罚决定符合相关法律规定和裁量基准。故被申请人作出的《关于对马某某非法开垦草原的行政处罚决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：

维持被申请人作出的《关于对马某某非法开垦草原的行政处罚决定》（卫沙林草决定罚〔2024〕第020号）。

如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

                                       中卫市沙坡头区人民政府    

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本案适用法律条文：

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条  行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第十八条  行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

第四十五条  公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。