《沙坡头区水权确权工作实施方案》解读    

一、背景依据    

(一)政策依据    

2011年中央一号文件和2012年国务院三号文件均提出建立和完善国家水权制度，充分利用市场机制优化配置水资源。党的十八大要求积极开展水权交易试点；十八届三中全会要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流等自然生态空间进行统一确权登记，推行水权交易制度。2013年，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（国办发〔2013〕2号）。2014年3月，习近平总书记在保障国家水安全问题讲话中指出，要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场。2014年6月，水利部印发了《水利部关于开展水权试点工作的通知》（水资源〔2014〕222号），选择宁夏等七个省区开展水权试点工作。2015年1月，自治区党委、政府3号文件《关于深化改革保障水安全的意见》，明确提出开展水资源使用权确权登记和建立水权交易制度。2015年3月，水利部、自治区人民政府印发《水利部  宁夏回族自治区人民政府关于宁夏回族自治区水权试点方案的批复》（水资源〔2015〕121号）。2015年6月，自治区水利厅召开了宁夏水权试点工作启动会。2015年11月，自治区水利厅印发《自治区水利厅关于印发水资源使用权确权登记工作技术细则（试行）的通知》（宁水政发〔2015〕39号）指导工作开展。    

（二）区情现状    

宁夏回族自治区地处中国西北内陆干旱地区，干旱少雨、水资源短缺、生态环境脆弱是自治区的基本区情。当地水资源总量11.63亿立方米，人均当地水资源占有量178立方米，仅为全国平均水平的1/12、黄河流域的1/3，是全国水资源最为匮乏的地区之一。据世界资源研究所《宁夏水压力分析与对策建议》，2012年，农业取用水量占宁夏全区总取水量的90%，但用水效率相对较低，2012年农业灌溉水利用系数仅为0.45，低于全国平均水平（0.51）。    

根据国务院关于黄河“87”分水方案，分配给全区可耗用黄河地表水40亿立方米。2009年，自治区政府办公厅印发了《宁夏黄河水资源县级初始水权分配方案》（宁政办发〔2009〕221号），将40亿立方米耗水指标细化到各市、县（区），率先在黄河流域建立了自治区、市、县（区）三级水权指标体系。2013年自治区政府办公厅《关于印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》的通知》（宁政办发〔2013〕61号），进一步将用水总量控制、用水效率控制、水功能区纳污限制能力“三条红线”控制指标分配到市、县（区），建立了自治区、市、县（区）三级行政区域最严格水资源“三条红线”控制指标体系。提出农业灌溉水利用系数至2015年、2020年，分别达到0.48、0.53。    

近年来黄河来水量持续减少，按照国家“丰增枯减”的调度原则，1999年以来黄委分配全区的平均黄河调度耗水量34.3亿立方米，远小于40亿立方米指标，全区历年实际取水量均接近或超过国家分配总量指标。随着经济社会发展各业用水需求增加，预计到2020年全区将缺水13.1亿立方米。水资源短缺与经济社会可持续发展不协调、不适应的问题，导致水资源供需矛盾将会更加突出，水资源配置体系需进一步进行优化。    

因此，推进水权制度改革，开展水权工作，建立水资源使用权确权登记制度，是深化水权转让、提高水资源利用效率和效益、培育水市场的有效途径，是更好地发挥市场和政府在资源配置中各自作用的必然要求。同时，开展水权工作，对水资源使用权进行确权登记和管理，建立水资源使用权用途管制制度，是落实最严格水资源管理的重要内容，是由粗放式管理向精细化管理、定量化管理的重大变革，涉及总量红线细化、制度体系建设等多个方面，是破解水瓶颈制约、保障全区经济社会发展用水安全的有效途径。    

二、目标任务    

完成沙坡头区农业、工业水资源使用确权登记工作，建立水资源确权登记数据库，初步建立规则清晰、管理规范的水权交易信息平台；开展灌区内农户间、农民用水户协会间、农业与工业间等不同形式的水权交易；基本建立区域水权交易制度，确保水权交易有序规范运行。    

三、主要内容    

（一）确定确权登记对象    

1、农业确权对象：确权登记对象以乡镇为主；沿灌区各支干渠（干沟）的小高抽，确权登记对象以取用水户为主；南山台扬灌区、碱碱湖扬灌区、中冶美利林业及灌区各干渠、支干渠系沿线小扬水泵站，以其固定泵站近3年平均取水量为基础进行水权分配、确权登记，确权登记对象为相关取用水单位、泵站产权所有人；南山台扬灌区、碱碱湖扬灌区在以往供水到斗渠的基础上，进一步将确权登记到村农民用水者协会或农民用水户及取用水单位。    

2、生态确权对象：生态取用水范围为景观水道、香山湖、应理湖、六中八小湖、十里水街等城市生态水系，以及生态湿地腾格里湖等。    

3、工业确权对象：工业用水确权到供水工程、取水工程管理单位或用水企业。    

（二）水资源使用确权登记调查    

1、农业用水确权登记    

（1）取水量调查。针对确权对象，以各干渠直开口渠道为基础，调查近3-5年直开口渠道和灌区现状，包括农业人口、农民用水者协会、乡镇、行政村、灌溉面积、渠道基本信息等，分析确权对象现状取水量和存在的问题。自流灌区、小高抽采用近5年平均取水量，扬灌区采用近3年平均用水量。    

（2）现状渠系水利用系数、田间水利用系数调查与分析。调查确定各级渠道、各确权对象的渠系水利用系数、田间水利用系数和农业灌溉水有效利用系数，采用自治区水利厅委托中国水科院所做宁夏引黄灌区农业水价综合改革各级渠道综合利用率0.65为准。    

（3）初步确定水资源使用权。以水费计收面积为依据，对照控制灌溉面积，综合考虑各干渠直开口设计与现状取水量等指标，按照沙坡头区农业+生态初始水权4.65亿立方米（生态控制红线指标占总指标10%），参照自治区人民政府办公厅《关于印发宁夏回族自治区有关行业用水定额的通知》（宁政办发〔2014〕182号）颁布的农业灌溉用水定额，初步确定各干渠直开口取水量，最终分配汇总到各乡镇、用水单位、用水户。    

（4）取水量平衡与衔接。通过支渠取用水量分解测算、汇总校核，参照自治区人民政府办公厅《关于印发宁夏回族自治区有关行业用水定额的通知》（宁政办发〔2014〕182号）颁布的农业灌溉用水定额，统筹考虑自治区分配给沙坡头区的取水总量和耗水控制指标，对初步确定的水资源使用权在沙坡头区内进行水量平衡与衔接，确定自流、扬黄灌区农业用水稻旱作物种植田间净用水定额或支渠口毛配水定额，最终测定各业用水对象确权取用水量。    

（5）水资源使用权确权登记与确权登记证发放。对各确权对象取水量进行登记，并纳入信息数据库，并由沙坡头区农业和科技委员会代表沙坡头区人民政府颁发水资源使用权确权登记证。水资源使用权确权登记证按照水利厅要求格式，由沙坡头区农业和科技委员会统一印制。生态用水、工业用水列入年度调度指标，不进行确权登记、颁证。    

（6）水资源使用权管理、使用。水资源使用权经确权、登记、颁证后，即具有水资源使用、转让、交易资格。对因市政、建筑、交通、水利等工程建设永久性占地，其水资源使用权分配指标由沙坡头区人民政府指定沙坡头区农业和科技委员会予以测算核减并无偿收回，列入沙坡头区其他用水指标，水管单位不再承担其供用水。    

2、工业用水确权登记    

（1）工业企业用水量、耗水量调查。调查收集沙坡头区范围内以黄河水为水源的工业园区、企业基本情况资料，包括企业产量、工业产值、供水工程水源、取水许可量、现状用水量、耗水量等，分析现状取水、耗水水平及存在的问题。    

（2）核定取得取水许可证单位的生产及用水情况。对取得取水许可的用水单位，对取水许可水量予以复核和确认。对用水量变动较大的企业和单位，进一步核实后由市水务局换发取水许可证。对于没有取水许可的用水单位，开展水资源论证工作，对通过水资源论证的依法补办取水许可证。    

（3）工业水资源使用确权登记。统筹考虑自治区分配给沙坡头区工业用水控制指标，对区域内各工业用水单位、工业园区、企业初步确定的水资源使用权进行水量平衡、调整，最终确定水资源使用权，由市水务局换发或补充取水许可证。    

四、涉及范围    

沙坡头区灌区各乡镇；确权登记行业为农业+生态、工业水资源使用确权登记。    

1、农业+生态水资源使用确权登记：范围为引黄自流灌区、南山台扬灌区、沿黄河泵站和沿灌区各支干渠（干沟）的泵站，以及中冶美利林业、生态用水等。    

2、工业水资源使用确权登记：范围为沙坡头区辖区内取用黄河水的各工业园区和企业的供水工程、取水工程。    

五、执行标准    

1、2015年11月，自治区水利厅印发《自治区水利厅关于印发水资源使用权确权登记工作技术细则（试行）的通知》（宁水政发〔2015〕39号）    

2、2014年8月，自治区人民政府《自治区人民政府办公厅关于印发宁夏回族自治区有关行业用水定额的通知》（宁政办发〔2014〕182号）。    

六、有关问题注意事项    

1、2012年后开发的农田、林地、经果林等土地类型、面积，本次水资源使用权确权登记时按水利厅通知精神，不予确权。    

2、本次水资源使用权确权登记，将农业用水水权按照作物种植类型、年度灌水定额标准，按水系分解测算到各取用水镇乡、机关单位、种植大户。水系包括沙坡头南干渠系（含原羚羊角渠、羚羊寿渠灌域、南山台扬水灌区、角渠黄套泵站、康乐泵站等），沙坡头北干渠系（含原美利渠系各支干渠、北支干渠、碱碱湖扬水泵站），及区属七星渠、固海扬水管理处所辖沙坡头区各灌域。    

    按照2014年8月《自治区人民政府办公厅关于印发宁夏回族自治区有关行业用水定额的通知》（宁政办发〔2014〕182号）规定定额，我区隶属宁夏引黄灌区卫宁灌区，农作物核定田间净用水定额旱作物（以春小麦为基准）生育期250立方米/亩、冬灌60立方米/亩，水稻生育期1100立方米/亩且冬灌不配水。考虑我区农业生产、土壤土质、耕作习惯等因素，依据“总量控制、定额管理”原则，最终确定以支渠口为计量点，以稻旱作物田间净用水定额为基础，以中国水科院所做宁夏引黄灌区农业水价综合改革测算各级渠道综合利用率0.65为渠道利用系数，测算、核定旱作物配水量生育期540立方米/亩+冬灌230立方米/亩=770立方米/亩；水地作物配水量生育期1690立方米/亩+冬灌230立方米/亩=1920立方米/亩；南山台、碱碱湖、康乐、黄套等各中小扬水灌区参照2009--2015年间3——5年实际取水量确定确权总量。    

3、工业及生态用水，分别按照取水点、取用水单位，明确了取用水指标并列入各年度配水计划指标中，未进行确权登记颁证。年实际取用水量按照“丰增枯减”原则确定。其中生态用水，按照生态控制红线指标占总取用水指标10%的要求，沙坡头区生态控制红线指标为0.465亿立方米。按照《关于2015年城区生态湖泊湿地及工业用水指标分配暨水费征收有关事宜的通知》卫沙农发〔2015〕64号文件，湖泊湿地用水计划指标为0.2亿立方米。该指标水量从沙坡头区年农业取用水指标中调节、列入年引黄调度计划，不进行水资源使用权确权登记颁证；剩余0.265亿立方米列入其他用水指标。    

4、工业用水，对取得取水许可证的，经中卫市水务局在复核取水许可水量的基础上进行确权登记；对没有取得取水许可证的，要开展水资源论证工作，符合要求的，由中卫市水务局发放取水许可证后进行确权登记。照壁山水库参照自治区水资源管理局年调度指标列入各年水量调度预案，从沙坡头区引黄农业水权各年指标中调节分配，不进行水权确权登记颁证。    

5、水资源使用权确权登记水量和年度调度指标的关系。本次水资源使用权是按红线指标来确定的，是正常来水情况下的最大可能水量指标。而每年水利厅下达我区的年引用水调度指标是按照“丰增枯减”原则确定的，不是说在任何来水条件下都能按水资源使用权确权登记水量保证各业用水需求。    

七、关键词诠释    

1、水资源使用权：指单位和个人依法对国家所有的水资源进行使用、收益的权利。水资源属于国家所有，国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法利益。    

2、灌溉水利用系数：是指在一次灌水期间被农作物利用的净水量与水源渠首总引水量的比值。它是衡量灌区从水源引水到田间作物吸收利用水的过程中水利用程度的一个重要指标。    

3、水权交易：是以“水权人”为主体。水权人可以是水使用者协会、用水区、自来水公司、地方自治团体、个人等，凡是水权人均有资格进行水权的买卖。水权交易所发挥的功能，是使水权成为一项具有市场价值的流动性资源，透过市场机制，引导用水效率低的水权人考虑用水的机会成本而节约用水，并把部分水权转让给用水边际效益大的用水人，使新增或潜在用水人有机会取得所需水资源，从而达到提升社会用水总效率的目的。    

4、水权转让：是水权流动的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。本方案中水权转让中的“水权”，仅仅指国有水资源使用权；“转让”主要包括出让和转让两个方面。单位和个人依法获得出让国有水资源使用权后，可以依法依合同将其出让国有水资源使用权转让（包括出售、交换和赠与）给其他单位和个人。    

5、水权转换：是在不增加黄河分水指标的前提下，通过企业投资农业节水灌溉工程，促进农业节约用水，为新建工业项目提供水源，解决制约缺水地区经济社会发展的水资源问题。    

6、耗水量：是指用水过程中所消耗的、不可回收利用的净用水量。    

八、惠民利民举措    

1、开展水资源使用权确权登记，可有力促进农业现代化灌区建设步伐，为农业供给侧结构性改革提供坚实地水利支撑。通过农业节水、水权交易、水权转换等途径，优化涉农群体收支结构，降低水费支出，增加农业收入。     

2、开展水资源使用权确权登记，落实最严格水资源管理制度,加强灌区用水源头管控和过程管理,严格控制取用水总量,严格落实定额管理制度,调整优化农业种植结构,不断提高用水效率和效益。    

3、开展水资源使用权确权登记，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，鼓励开展地区间、用水户间的水权交易，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求，通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和节约保护。    

4、开展水资源使用权确权登记，可以进一步强化农业节水措施，完善农业水价形成机制，通过发挥水价的杠杆作用，撬动各用水单位、用水户节水的自主意识和源发动力，涓涓细流汇成大河，把节余出的水量投入到水权交易市场。     

5、开展水资源使用权确权登记，促使依法取得取水权的单位或个人通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，可在取水许可有效期和取水限额内，经原审批机关批准后，依法有偿转让其节约的水资源。    

九、新旧政策差异    

1、2008年，宁夏引黄灌区卫宁灌区干渠直开口配水定额为：    

旱作物：夏秋灌，1千亩以下配水620立方米/亩；1—5千亩配水660立方米/亩；5千亩以上配水720立方米/亩；冬灌配水150立方米/亩。    

水稻：夏秋灌，1千亩以下配水1800立方米/亩；1—5千亩配水1850立方米/亩；5千亩以上配水1950立方米/亩；冬灌配水150立方米/亩。    

2、2014年8月，自治区人民政府印发了《自治区人民政府办公厅关于印发宁夏回族自治区有关行业用水定额的通知》（宁政办发〔2014〕182号），明确我区隶属宁夏引黄灌区卫宁灌区，农作物核定田间净用水定额旱作物（以春小麦为基准）生育期250立方米/亩、冬灌60立方米/亩，水稻生育期1100立方米/亩且冬灌不配水。    

考虑我区农业生产实际状况，本次确权登记核定干渠直开口配水定额为：    

旱作物：生育期配水540立方米/亩，冬灌230立方米/亩；    

水稻：生育期配水1690立方米/亩，冬灌230立方米/亩。    

配水定额的调整核定，为确保沙坡头区农业发展、农村稳定、农民增收，提供了坚实的水利支撑。    

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